Legislar en tiempos de crisis

Resumen

Vivimos en sociedades complejas cuyas realidades políticas, sociales o económicas son cada vez más inestables, cambiantes, imprevisibles. La vida y sus vicisitudes mutan sin que la velocidad del tiempo permita una adaptación mínima. El hoy es ayer y al propio instante mañana. Pasado, presente y futuro se funden en un mismo momento. Esta novísima concepción dinámica del hecho social, cuyos principales exponentes —y causas— son la crisis del coronavirus, la crisis económica o, también, la crisis internacional provocada por la guerra de Ucrania, ponen sobre la mesa un interrogante decisivo desde cualquier arista: ¿Está la legislación preparada para este nuevo tiempo de turbulencias? ¿Qué respuesta puede dar el Derecho a la crisis general que hoy define nuestro contexto? ¿Cómo debemos legislar en tiempos de crisis?


Introducción


La de legislar no es una misión fácil para ninguna sociedad. La disposición de un marco normativo válido y suficiente para la ordenación de las relaciones intersubjetivas que emergen en el entramado social exige de una importante capacidad de anticipación, definición y precisión jurídicas. Legislar, es decir, regular la vida, es, ante todo y sobre todo, el desafío más notable que enfrenta el poder político. Sólo desde la Ley, a través de ella, y con resultado en ella, es factible salvaguardar la convivencia, la paz, y los valores superiores informantes de la arquitectura cultural del sistema. Legislar es una labor compleja. Y en un escenario de crisis permanente como el actual, con manifestaciones críticas en los ámbitos social, económico o internacional, legislar —y hacerlo bien— es un ejercicio de responsabilidad política, pero también jurídica. El Derecho y su eficacia sufren en contextos de inestabilidad, por ello mismo, para poder preservar la validez del marco jurídico es conveniente interrogarnos sobre cómo están impactando los hechos de nuestro tiempo en la capacidad del Estado para contestar a los problemas y retos con soluciones normativas.

El término «ordenamiento» localiza viejas raíces en la lengua española. Las encontramos en la obra de Berceo y también la de Antonio de Nebrija. Asimismo, en precedentes normativos de incalculable valor histórico como el Fuero Real, Las Partidas o el mismo «Ordenamiento de Montalvo» —que como es visible ya se acompañaba en su nominación del sustantivo—. Pero ¿qué es un «ordenamiento»?

No podemos, por cuestiones de espacio y tiempo, dedicar esta edición a procurar respuesta a la pregunta formulada. Sin embargo, sí conviene reflexionar, aceptando un significado mínimo de «ordenamiento» como aquel conjunto de normas que rigen en un determinado pueblo y momento histórico (Castán Tobeñas), sobre cuál está siendo la capacidad de reacción del ordenamiento jurídico español y, antes que él, del legislador, a las diferentes y sucesivas —también simultáneas— crisis que están golpeando en el corazón de la sociedad española.

La emergencia sanitaria provocada por la pandemia de coronavirus, su derivada económica —aunque todavía sin pleno despliegue—, los efectos de ambas sobre la población y su bienestar, y ahora, más recientemente, el conflicto bélico en Ucrania y sus consecuencias, ponen de relieve un cambio de paradigma en la narración del acontecer histórico más reciente. Igual que ocurriere décadas atrás, el mundo, Europa y España discurren por un camino desconocido y plagado de riesgos, en el que cada instante amenaza con modificarlo todo. Hoy lo perenne es un bien de lujo.

Resultado de lo anterior es un período de producción normativa singular y sin precedentes, coherente con la situación política y con el impacto fortuito de hechos inesperados. Pero, ante ello, ¿cómo reacciona el legislador? ¿nos dirigimos hacia un nuevo paradigma en el que el «ordenamiento» aspira a tener una vocación meramente transitoria? ¿Debe renunciar la Ley a su propósito de abstracción y permanencia?

El Derecho —cuya definición exacta es amplísima y controvertida— es un instrumento de articulación política de la sociedad y del poder. Sin embargo, ¿podemos admitir como válida esa aseveración en un contexto tan variable? ¿Qué herramientas pueden servirnos en la misión de legislar bien para salir reforzados como Estado de Derecho?

¿Cómo podemos legislar en tiempos de crisis?


1º. Crisis sanitaria, crisis económica, crisis internacional… ¿Existe una «crisis jurídica»? ¿Qué juicio merece el papel del Derecho en estos últimos tiempos?


«Creo que para dar una respuesta correcta a las preguntas planteadas tendríamos que separar dos cuestiones diferentes. La primera se circunscribiría en responder que, más que existir una crisis del derecho o jurídica, debemos hablar de una crisis del legislador, o más concretamente del derecho legislado. Tenemos legislación, pero no derecho. Poseemos leyes, pero no tenemos legislador. La segunda cuestión relacionada con ese derecho legislado es que los diputados en el Parlamento justifican su trabajo por el número de leyes que aprueban. Y el mayor número depende, como se sabe, de la mayor especialización de las normas. Si se hiciera una estadística separando las leyes promulgadas por razón del interés del mayor número de ciudadanos, y las que se redactan en términos generales por razón del interés particular de un grupo reducido, único destinatario de las mismas, no debería sorprender que las primeras apenas alcancen la quinta parte de la producción parlamentaria. Y si incluimos los decretos del Gobierno, el porcentaje de normas dictadas en interés general de la población no rebasará tal vez el diez por ciento. La productividad parlamentaria no debería medirse por el número de leyes que se aprueban, sino por el de las que se rechazan. La abundancia de leyes, decía Saint-Just, es una calamidad pública que produce la abnegación de la voluntad del pueblo y su esclavitud civil. La sola proliferación de normas legales denota, como advirtió De Maistre, que no hay legislador. Por desgracia, hoy, no debemos olvidar que el derecho estatalmente legislado es la expresión de una voluntad política que se plasma en el procedimiento legislativo; es política "solidificada" como duradera y capaz de imponerse.»


2º. Desde el Estado de Alarma y hasta la actualidad hemos asistido a un sinfín de normas jurídicas, de distinto rango y valor, orientadas a responder a la emergencia provocada por la pandemia y sus efectos. ¿Cómo sociedad en qué nos hemos equivocado y en qué hemos acertado? ¿Estamos sabiendo responder eficazmente al reto que significa todavía la pandemia?


«Hablar de sociedad como entidad identificable para atribuirle responsabilidad ha encarnado siempre muchos problemas. Por eso al hablar de sociedad me gusta separar la sociedad civil de la sociedad política, utilizando una categorización marxista y gramsciana. En España es muy difícil hablar de sociedad civil. Es complicado porque para ello, entre otras muchas cosas, tendríamos que poseer la potencia de acción para deponer al mal gobernante y, por desgracia, no la poseemos. No obstante, la pandemia ha sido dirigida por la clase gobernante, parte de la sociedad política. A la sociedad civil solo le ha correspondido ajustarse a las directrices excepcionales marcadas. Y eso hemos hecho. Si en algo nos hemos equivocado, como comunidad, es en haber sido muy poco exigentes con nuestros dirigentes. Podemos poner un ejemplo con la vacunación. Muy pocas personas se han opuesto a la vacunación. La población en su conjunto ha respondido adecuadamente a esa medida sanitaria. No obstante, una de las cuestiones que se exigía era que la información sobre las mismas fuese veraz, uniforme y compresible. Y ello por una sola razón. Una medida obligatoria no solo debe ser adecuada, proporcional y necesaria, sino que para que el derecho a la vida y a la salud individual cedan ante el peso de la salubridad nacional, el Garante estatal debe informar veraz, publica, previa y correctamente de cuáles son los riesgos individuales para aquellos derechos. Un individuo solo es dividuo, cuando la supervivencia de la colectividad exija el sacrificio de la individualidad. Y para esto, es necesario que el ejercicio de la libertad "de" se apoye en un consciente y en un conocimiento del riesgo "para". Fuera de esta relación, la medida legal que se adopte solo será justificación de un gran un ensayo clínico nacional, bajo la fuerza de la coacción estatal. Esto parece que no se ha entendido o no ha querido entenderse.»


3º. Unión Europea, Estado, Comunidades Autónomas… Nunca el poder político estuvo tan desintegrado. ¿Corremos el riesgo de que la descentralización normativa arrastre el Derecho al abismo de la ineficacia? ¿Cómo podemos salvaguardar la coherencia y la armonía normativa en un marco de convergencia legislativa tan amplio, complejo y con comunicaciones incesantes?


«En mi opinión, corremos el riesgo de perder más que la eficacia, cuyo efecto reactivo de la norma corresponde a la coacción legítima estatal, sería la propia validez de aquella la que quedaría desactivada y la consecuencia de su estabilidad: la seguridad jurídica. La multiplicación de entidades políticas con potestad legislativa provoca dos efectos: el primero, la dificultad de su integración en un único sistema legal estatal coherente. El segundo, el imposible conocimiento de esa profusión legal, lo que conduce a una gran inseguridad jurídica de quienes son los verdaderos receptores de las normas legales: los operadores jurídicos. Que un ciudadano no conozca una norma, no afecta al Estado de derecho. Que no la conozca un juez, sí que afecta. Son los órganos estatales los encargados de aplicar las normas legales y la inflación legislativa dificulta su conocimiento aplicativo.

Otro efecto del que debemos hablar es que la proliferación de normas por distintos centros normativos consecuencia mayores conflictos legales y, por tanto, judiciales. La vida en sociedad no puede estar "subcontratada" en los tribunales.

Es muy difícil fijar un sistema legal coherente sin tener en cuenta dos premisas de las que carece la Unión Europea, como poder político integrador. El primero es el de la determinación sobre dónde se residencia el poder constituyente de la Unión. En España, lo sabemos. El artículo 1.2 de la CE (LA LEY 2500/1978) dice que la soberanía nacional reside en el pueblo español. También lo saben en Alemania, Italia, Francia…Pero, ¿Dónde reside territorialmente la soberanía europea? Y, por otra parte, la Unión carece de una Constitución, lo que le impide actuar jurídicamente, incluso, como si fuera una verdadera confederación de Estados. Todo ello, dificulta enormemente conformar un sistema legal coherente e integrador.»


4º. La técnica legislativa es crucial para preservar la seguridad jurídica y, con ella, el equilibrio y la consistencia de las relaciones humanas que se protegen con la previsión normativa. ¿Cómo ha impactado la crisis del COVID en la producción de normas en todos los niveles? ¿Qué mecanismos jurídico-legislativos serían precisos para que las normas fuesen más estables, incluso en momentos de cambio permanente como el actual?


«Ya hemos comentado que carecemos de legislador. El legislador que regula la Constitución española (LA LEY 2500/1978) está, pero no está el creador del derecho. El derecho legislado puede y debe poseer una parte ideológica, otra técnica y otra abstractiva. Desde el COVID, el derecho legislado se ha reducido a la proliferación de medidas provisionales y excepcionales del poder ejecutivo. Las leyes ordinarias, por su parte, han sucumbido al control y a la propaganda ideológica. Podemos ver las críticas judiciales a la Ley Orgánica de Garantía Integral de la Libertad Sexual o a la Ley por el Derecho a la Vivienda. El informe del Consejo General del Poder Judicial fue demoledor. No se legisla para regular establemente conflictos de intereses en coherencia con el sistema de fuentes vigentes. Tampoco se busca la racionalización normativa, ni la técnica jurídica. Simplemente se busca contentar a una parte del electorado. La ley ya es un producto de la mercadotecnia política. Ya no venden las promesas de grandes obras o construcciones. Lo que se vende políticamente son leyes. El gobernante se enorgullece por haber aprobado una ley —como sea— a fin de poder dirigirse a su electorado y manifestarle que lo prometido está cumplido. El hecho de que la norma se halle trufada de incoherencias, mala sistemática, repeticiones, conceptos jurídicos indeterminados, oscurantismos, mala sintaxis, términos no jurídicos, palabras inventadas o desdobladas, no tiene la menor importancia, con tal de que la norma incluya "la cultura ideológica" —utilizando la terminología de Zimmerman— que pretende divulgar el gobernante. La batalla ideológica se da en el BOE.

La calidad normativa empieza por utilizar un leguaje correcto, simple, eficiente y comprensible. Los textos normativos deben contener una sistemática lógica y coherente. Pocas normas respetan la Resolución de 28 de julio de 2006, de la Subsecretaría por la que da publicidad al Acuerdo del Concejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa.»


5º. Señalaba Hernández Gil que «las ideologías marcan la acción política y que ésta, a su vez, promueve el Derecho». ¿La polarización general en la vida política en todo el mundo está provocando una crisis de identidad en el Derecho? ¿Podemos admitir una noción jurídica completa de «ordenamiento» en sociedades políticamente divididas? ¿Podemos seguir creyendo en los consensos políticos y normativos?


«Hemos comentado que hoy el derecho legislado es la cristalización de la política con ánimo de imponerse. Y esta afirmación es homologable a otros países. El derecho legal ha dejado de responder a un orden concreto para ser consecuencia de una decisión maleable, específica y de oportunidad. La polarización política no tendría por qué afectar al derecho. El disenso político e incluso la desconfianza sobre lo político fue el germen de la institucionalización de la separación de poderes norteamericana —recordemos las palabras de Madison "que las ambiciones frenen a las ambiciones"— e igualmente, es esencia fundante del parlamentarismo clásico: un sistema político que tuvo como objeto llevar el enfrentamiento político a una conclusión racional y pacífica de los intereses representados en una institución que hacía de la discusión argumentada el fundamento de su funcionamiento. La razón de la resolución política del conflicto constituía la "mens legislatoris". Su proyección a futuro la "mens legis".

Por ello, en mi opinión, es el disenso lo que mueve al derecho. Así lo vio el gran Ihering y su "lucha por el derecho", que no era más que la lucha por el poder político. Pero, esa lucha tiene una base irreductible de la que no se suele hablar: no se puede construir ningún orden legal sin un orden moral. La ruptura del derecho no se produce por la polarización política. Se produce por la inversión de los valores morales que lo sostiene. La polarización puede degenerar al derecho. Hacer de él un instrumento de oportunidad arbitraria en manos de demagogos. Pero lo que lo destruye es su desintegración moral. Matar o robar a otro no está mal porque se halle tipificado en un Código penal, está mal porque las sociedades se han dado cuenta por su experiencia histórica y, por tanto, moral, que esa forma de vida en común no puede existir. Para el derecho es mucho más peligroso el nihilismo que la confrontación, la división o la disensión política.»


6º. Brexit, conflicto bélico en Ucrania, crisis de identidad en la Unión Europea… De nuevo: ¿Qué está ocurriendo en el marco de las relaciones jurídicas internacionales? ¿Cómo podemos propiciar auténticos espacios de diálogo y cooperación a escala mundial? ¿La «globalización jurídica» es una ensoñación utópica o una meta realizable?


«En el ámbito internacional se han producido dos efectos casi a la par. El primero de ellos se halla relacionado con las democracias, redundantemente llamadas liberales, pues éstas no han podido ofrecer niveles de vida aceptables en términos de igualdad social o económica. La desigualdad estructural en los llamados países democráticos ha sido causa, no del auge de los populismos que también, sino de sistemas políticos alternativos basados en formas de gobiernos autocráticas liberales. Frente al tecno-socialismo con capitalismo de Estado, de China; se han levantado también autocracias con economía de mercado, como Rusia o la India, que están dando al desarrollo económico y por tanto, al llamado "Estado del bienestar" una respuesta mucho más eficaz que nuestras clásicas democracias basadas en los derechos naturales del hombre.

El segundo de los efectos tiene que ver con una visión del mundo que ha pretendido borrar a los Estados y a las naciones políticas de ser los protagonistas del orden internacional. Se ha pretendido extender la interconexión económica —que existe— con la mundialización política, cultural y social bajo una única perspectiva. La globalización ha querido imponer una visión del mundo que nada tiene que ver con la realidad. No solo se ha comprobado que no todas las culturas son compatibles entre sí para una convivencia pacífica —algo que ya acreditara Huntington—, sino que, como está dejando patente la guerra de Ucrania, términos como "fronteras", "soberanía estatal", "límites territoriales", "espacios protegidos", "naciones defensivas", "bases estatales", "invasión"…no se habían ido y han puesto sobre la mesa los límites y las limitaciones del espacio internacional, dejando claro que los Estados nacionales son los únicos sujetos internacionales y que el orden internacional, por desgracia, como ya dijera el filósofo Gustavo Bueno, lo mantiene, lo equilibra la fuerza entre las distintas potencias.»


7º. Pronóstico y futuro: ¿Qué podemos esperar de la creación normativa —en parámetros generales— de los próximos tiempos? La sociedad cada vez es más compleja… ¿Estará la Ley a la altura?


«Es difícil hacer un pronóstico o hablar de cambio. Lo es porque para ello sería necesario cambiar nuestra cultura parlamentaria instalada en los últimos 8 años. Incluso, modificar completamente la forma de elección de los diputados, pero eso es otro tema. Lo que no debe olvidarse es cuál debe ser la razón de la ley. La ley no busca más que fijar un orden legal, estable, previsible, comprensible y general. Solo a través de un orden legalmente dado se puede encontrar la justicia. De ahí viene la expresión latina justitia (es decir, el poder o la voluntad que jus sistit, que establece el derecho, el orden). Ésta es la consecuencia de un sistema legal organizado equitativa y coherentemente. No puede haber justicia legal en el desorden, de ahí la famosa frase de Goethe "es preferible la injusticia al desorden". El derecho siempre encontrará su orden concreto. El girasol mirará siempre al sol. La consecuencia de no cumplir los contratos siempre tendrá un reproche social. El robo estará castigado con pena. Y el no cumplir con las sentencias siempre será causa de desapego social hacia la Justicia. Quien debe encontrar ese orden es el legislador. La ley debe acercarse al derecho. Y no el derecho a la ley.»



117 visualizaciones0 comentarios

Entradas Recientes

Ver todo